"What Next" Hubungan Eksekutif-Legislatif ?

Oleh A Rahman Tolleng



SATU fase dalam diskursus sekitar bentuk pemerintahan UUD 1945 telah berlalu. Sidang Istimewa MPR yang kontroversial telah menjadi fakta sejarah. Sidang itu melengserkan Presiden Abdurrahman Wahid dan menetapkan Megawati sebagai pengganti. Tetapi, fakta politik itu sendiri tidak menyebabkan diskursus itu usai.

Dari sudut hukum tata negara, paling tidak masih perlu dilakukan penyesuaian dalam arti mengisi bolong-bolong yang ada dalam konstitusi. Tentu saja, ini kalau mau mengambil gampangnya. Artinya, bentuk pemerintahan UUD 1945 tetap dipertahankan, namun disempurnakan. Tetapi, jika mau berpikir keras, barangkali akan disadari, "penyesuaian" seperti itu belum memecahkan seluruh persoalan konstitusional yang kita hadapi.

Cangkokan yang ganjil

Bentuk pemerintahan UUD 1945 memang suatu unicum. Ia berbeda dengan bentuk presidential menurut model AS. Ia juga berbeda dengan bentuk parlementer menurut model Westminster (Inggris). Bentuk pemerintahan ini dapat disebut cangkokan antara dua bentuk dasar itu, tetapi cangkokannya khas Indonesia bila dibanding yang umum dikenal, yaitu bentuk pemerintahan semipresidensial/semiparlementer ala Perancis. Pada model Perancis, institusi presiden dan perdana menteri dicangkokkan dalam satu sistem sehingga eksekutif terdiri dua kutub. Pada Indonesia, tetap menerapkan eksekutif tunggal yang presidensial, namun melekatkan aspek "parlementer" pada jabatan itu. Presiden tidak dipilih secara populer seperti pada presidensialisme murni, namun dipilih sebuah majelis tertinggi bernama MPR.

Dengan pencangkokan seperti itu, timbul masalah, bagaimanakah sistem ini bekerja, dipandang dari segi relasi eksekutif-legislatif? Saling tergantung atau saling tidak tergantung? Adanya kenyataan, presiden dipilih dengan suara terbanyak oleh MPR, berarti presiden tergantung mayoritas dalam lembaga itu. Apakah ketergantungan itu bersifat einmalig, hanya terbatas pada waktu pemilihan atau berlaku terus sepanjang presiden bertahan dalam masa jabatannya? Celakanya, batang tubuh konstitusi tidak eksplisit menjawab pertanyaan-pertanyaan itu. Penjelasan UUD 1945 menyebutkan, "Presiden yang diangkat oleh Majelis bertunduk dan bertanggung jawab kepada Majelis...Presiden tidak neben, tetapi untergeordnet kepada Majelis.

Namun, sejarah pembuatan penjelasan itu-dirumuskan Soepomo-sejak awal telah bersifat kontroversial sehingga kesahihannya diragukan. Kelemahan konstitusi ini coba ditutupi dengan Tap-Tap MPR. Namun cara ini juga digugat sebagai inkonstitusional. Bagaimana mungkin-seperti tidak jenuh-jenuhnya diteriakkan Harun Alrasid-sebuah produk hukum yang lebih rendah dari konstitusi dapat mengubah atau mengesampingkan konstitusi? Belum lagi validitas Tap MPR sendiri sebagai produk hukum, masih dipertanyakan. (Ini juga keunikan Indonesia, selama 40 tahun, bahkan di era reformasi, produk hukum diterima dan berlaku sebagai sumber hukum. Dosa siapa?).

Konflik konstitusional inilah yang memanas semasa pemerintahan Gus Dur. Gus Dur yang tidak memiliki mayoritas dalam MPR-PKB hanya memiliki belasan persen jumlah suara di MPR-dipilih sebagai presiden berkat dukungan suatu koalisi. Namun, Gus Dur berlaku seperti layaknya seorang presiden dalam sistem presidensial dengan segala hak prerogatifnya. Baginya, mengutip Daniel Dhakidae (Kompas, 25/5/2000), "setelah pemilihan koalisi itu tidak lebih sebagai the forgotten history". Tentu saja ada dasar legal untuk berbuat begitu yaitu presiden dipilih untuk jangka waktu lima tahun. Tetapi, dasar legal itu tidak sinkron dengan realitas dinamika politik di legislatif. Maka tak terelakkan, ia harus menghadapi tantangan dari sebagian besar bekas pemilihnya. Selama paruh kedua masa kepresidenannya, praktis berlangsung suatu konstelasi politik yang rada aneh, suatu minority rule yang terus bercekcok dengan pihak-pihak yang merasa memiliki majority rights di legislatif.

Virginia Plan

Timbulnya konstelasi itu dapat dimengerti, karena sebenarnya baru dalam era reformasi ini bangsa Indonesia sempat melaksanakan UUD 1945 secara murni dan demokratis. Di masa revolusi kemerdekaan, meski konstitusi tetap dipertahankan-melalui maklumat (wakil) presiden-bentuk pemerintahan bermetamorfosa menjadi parlementer. Sementara pemberlakuan kembali UUD 1945 melalui Dekrit 5 Juli 1959 tidak menambah pengalaman kita mengenai bagaimana seharusnya konstitusi itu diwujudkan secara demokratis. Selama dua periode, Soekarno dan Soeharto, sistem politik menjelma menjadi otoriter. Selain itu, sebagai sistem khas Indonesia, juga tidak ada model dalam dunia demokrasi yang dapat dijadikan rujukan.

Mungkin menarik dipelajari, bagaimana para founding fathers sampai pada bentuk pemerintahan yang ganjil ini. Mungkin sekadar kebetulan historis, Konvensi Konstitusi AS 1987-Konstitusi AS sendiri konon ikut berpengaruh dalam proses penyusunan UUD 1945-sebenarnya pernah mempertimbangkan untuk memilih bentuk pemerintahan presidensial yang mirip model UUD 1945. Apa yang disebut Virginia Plan, yang menjadi dasar penyusunan Konstitusi AS, memasukkan gagasan pemilihan presiden oleh sebuah Kongres yang terdiri dua kamar. Majelis Rendah dipilih rakyat langsung secara proporsional, dan Majelis Tinggi diseleksi dari Majelis Rendah.

Rancangan Virginia untuk sebagian dilandasi pikiran untuk memperoleh suatu eksekutif yang bebas dari dominasi negara bagian. Namun, rancangan ini juga dibuat sejalan dengan doktrin "supremasi legislatif" yang saat itu amat populer pada sejumlah negara bagian. Penolakan pun datang dari mereka yang menghendaki suatu eksekutif yang "kuat" menurut doktrin separation of powers. Walhasil, muncul berbagai cara pemilihan: oleh kongres, oleh gubernur-gubernur negara bagian, langsung oleh rakyat, dan oleh electoral college. Melalui pemungutan suara, konvensi dua kali memberi persetujuan atas gagasan Virginia. Tetapi, bagaimanapun mereka yang menyokong doktrin pemisahan kekuasaan bersikukuh dengan pendiriannya. Bagi mereka, pemilihan oleh Kongres menghasilkan presiden yang "lemah" dan patuh pada legislatif. Akhirnya, menjelang penutupan konvensi, sistem electoral college diterima dan disahkan seperti berlaku sekarang.

Tidak banyak yang kita ketahui bagaimana gagasan supremasi legislatif dituangkan dalam konstitusi Virginia Plan. Namun logikanya, lembaga legislatif adalah supreme, karena itu presiden harus patuh pada kongres. Logika ini seyogianya berlaku pula dalam bentuk pemerintahan UUD 1945 dan hal itu seperti telah dikutip di atas telah baik dirumuskan oleh Soepomo. Dengan kata lain, UUD 1945 sebetulnya menganut doktrin "supremasi legislatif". Hanya, sekali lagi, sayang, prinsip itu tidak dicantumkan dalam teks. Akibatnya, timbul kekisruhan konstitusional mengenai sah tidaknya penurunan seorang presiden dalam masa jabatannya.

Multi-partai yang fragmentaris

Jika itu soalnya, maka diskursus mengenai bentuk pemerintahan yang esensinya berupa relasi eksekutif-legislatif, dapat segera diakhiri. Bagian penjelasan tentang berlakunya supremasi MPR dan hal-hal yang berkait dengan supremasi itu yang kini ditampung dalam Tap-Tap MPR, cukup diangkat ke dalam batang tubuh UUD 1945. Namun, jalan keluar seperti itu terlampau menyederhanakan persoalan. Sebenarnya, masalah yang kita hadapi bukan hanya sekadar masalah legal formalistik, tetapi juga berkait erat dengan sistem politik secara luas, khususnya dengan sistem kepartaian.

Di sinilah letak persoalannya. Bila masih ada harapan tersisa, maka sebetulnya bentuk pemerintahan UUD 1945 baru dapat bekerja prima dalam suatu sistem dwi-partai. Dalam sistem dwi-partai, presiden yang terpilih memiliki mayoritas yang relatif stabil. Dengan demikian dapat bekerja aman selama masa jabatan lima tahun. Dengan jalan pikiran yang sama, yang mungkin kini dianggap naif, pada akhir 1960-an pernah mun-cul gagasan memperbarui struktur politik menjadi dwi-partai. Kini gagasan itu untuk sementara, tenggelam dalam sejarah. Faktanya kini, dan diperkirakan masih akan berlanjut dalam jangka panjang, kita berhadapan dengan multipartisme yang amat fragmentaris. Bukan itu saja, jarak "ideologis" antara partai-partai untuk sebagian masih amat besar sehingga praktis kita memiliki, yang disebut Giovanni Sartori, polarized multipartism atau multipartisme yang terkotak-kotak.

Dengan kenyataan ini dukungan bagi seorang presiden harus datang dari satu koalisi yang sekurangnya terdiri tiga partai dengan orientasi politik berbeda. Tidak perlu diterangkan, koalisi itu amat rapuh dan sulit merumuskan suatu platform utuh dan terarah. Maka selain makin kehilangan sifat presidensialnya, presiden juga senantiasa merasa "bagaikan telur di ujung tanduk". Tiap saat, ia mudah kehilangan basis dukungan dan itu berarti pintu menuju Sidang Istimewa MPR. Kesimpulannya, sistem presidensial ala UUD 1945 sama sekali tidak kompatibel dengan sistem kepartaian yang fragmentaris.

Perlu konstitusi baru

Bagaimana selanjutnya? Tiba saatnya menyadari, pencangkokan sistem presidensial dengan doktrin "supremasi legislatif" adalah suatu perkawinan yang haram. Upaya perbaikan di luar maupun di dalam konstitusi hanya akan menghasilkan sistem politik yang amburadul. Pikiran yang muncul belakangan ini, misalnya, menuntut agar presiden dan pembantunya menanggalkan kedudukan dalam partai. Pikiran itu tentu bermaksud baik, tetapi pada sisi lain akan mendorong partai-partai makin tidak bertanggung jawab atas pemerintahan yang semula didukungnya. Contoh lain, usul untuk melaksanakan pemilihan presiden secara langsung pada dirinya merupakan gagasan sehat. Namun, bukankah ini suatu fait accompli bahwa bentuk pemerintahan presidensial tetap dipertahankan? Mari kita tinggalkan semua upaya tambal sulam itu dan mengambil langkah pasti untuk menyusun suatu konstitusi baru secara menyeluruh dan runtun.

Membatasi diri dengan bentuk pemerintahan, pilihan atas pola-pola yang telah teruji ketangguhannya dalam dunia demokrasi, tidaklah banyak. Malah, seperti telah disinggung, dari segi bentuk dasarnya pilihan itu hanya dua. Pertama, presidensialisme yang didasarkan pada doktrin separation of powers atau lebih tepat menyebutnya separation of institutions. Kedua, parlementarisme yang didasarkan pada doktrin fusion of powers (peleburan kekuasaan) yang secara umum di atas disebut "supremasi legislatif". Selain itu ada pilihan ketiga, semipresidensialisme yang menerapkan eksekutif ganda berupa seorang presiden yang dipilih langsung dan seorang perdana menteri yang bertanggung jawab pada parlemen.

Akhirnya, sebagai pilihan keempat-bentuk ini masih belum banyak dikenal, disebut consensus democracy dengan Swiss sebagai model. Kekhususan model ini, semua atau sebagian besar partai utama ikut kekuasaan dewan eksekutif dalam suatu koalisi yang luas. Dewan ini dipilih untuk masa jabatan tertentu. Tentu saja, perlu selalu diingat, tiap pemilihan memiliki keunggulan dan kekurangan, dan pada gilirannya akan banyak diwarnai sistem kepartaian yang berlaku.

* A Rahman Tolleng, Pejabat Ketua Badan Pertimbangan Forum Demokrasi.


 

khirnya, sebagai pilihan keempat-bentuk ini masih belum banyak dikenal, disebut consensus democracy de